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西方国家的“结构性失灵”

时间:2019-11-07 13:45:18

作者:复旦大学国际关系与公共事务学院周志成教授

在西方国家的公共选择过程中,政客、官员、政党、利益集团和选民之间充满了利益和权力博弈,存在大量的操纵选票和投票交易。所有有关各方的“经济理性”导致选择实际的公共福利目标(即公共部门的预定目标),这通常有益于利益集团,导致社会所需的公共物品供应不足,而社会不需要的特殊利益的“俱乐部物品”供应过多。

在西方历史现实中,市场本身存在结构性失败,国家也存在结构性失败,市场-国家边界冲突从未停止,或者市场边界被允许大踏步侵入社会生活的所有领域,拜物教猖獗,资本势力吞噬一切。或者国家干预的有形之手伸得太长太深,而“生活世界”被国家的“公共意志”所改变。

无论是真正的经济社会还是政治经济哲学都没有找到市场与国家或现实之间的界限。自由放任市场和国家干预主义这两种思潮一直是对立的。西方政治国家存在的基本原因和充分条件是:它们能够有效纠正或减少市场结构规则和制度的失灵;能够有效地提供——提高社会福利效率所必需的总体资源配置和市场所不能提供的——公共产品。公共产品的缺乏是市场失败的一部分。市场结构性失灵的改善是政府提供的最基本的制度公共产品。然而,这样一个政治国家不是黑格尔的“上帝自己在地球上的进行曲”,也不是完美的。也有结构性失败——西方政治国家的特殊效果体系中的交易资本不足,或者无效国家的交易成本过高。

作者将讨论西方国家失败的各种原因。总的来说,客观原因是宣传固有的结构和体制效率低下。主观原因是代理人的自利性和最优理性。

首先,西方国家的公共产权并不是严格独立和专有的产权。

公共产权作为一种特殊的公共产权,不具备私有产权所必需的属性特征,如排他性、明晰性、权利与责任的对称性、独立性等。有效的产权意味着成本和收益的内在化。也就是说,产权主体拥有所有用益物权和承担所有费用的义务。产权主体可以基于净收入最大化原则独立使用产权,产权主体可以合理预期其行为。

由于西方国家的公共产权不具备上述基本特征,它们不能完全实现成本和收益的内化(成本可以外化,即纳税人买单),不能产生剩余最大化激励和履行相应的产权义务,也不能建立有效的竞争激励机制和惩罚机制。每个人都有权利,每个人都没有权利。每个人都可以通过公共产权获得最大的个人利益,而不必承担相应的成本义务。自由运输有严重的负外部性(倾向于浪费、高成本、懒惰、遵守惯例等)。)。因此,西方国家公共部门(包括政府、公共联合体和公共企业)作为公共产权部门的低效率从根本上决定于其产权制度属性。

我们知道公共产权决定了公共财政的软预算。在私有产权下,为了追求净收益最大化,产权主体必须实施收益最大化和成本最小化的硬会计约束。然而,在公共产权下,产权主体并不需要追求公共净收入的最大化,而是可以为既定的公共产品(公共收入)提供更高的成本(公共产权使成本外部化成为可能)。

正如尼斯喀南所说,西方公共部门具有双重成本(即私人成本)规则,不需要严格执行平衡预算,这使得实施大规模赤字财政和公共债务经济具有客观的制度条件,公共部门扩张迅速,公共产品供给效率低下。西方公共预算制度的不合理性刺激了浪费、铺张浪费、夸大其词和虚假报道。传统的公共部门预算是年度和渐进的(基于去年技术的边际调整)。渐进式预算制度与提供公共产品的实际成本效率几乎没有关系。它使公共部门预算逐年增长。零基预算制度也使得公共部门没有节约预算的动机。预算平衡部门也有强烈的动机挥霍预算平衡或浪费和无效地使用预算平衡(如果不使用,下一年的预算将不会增加,而是可能减少)。然而,纳税人为浪费的预算资金买单。因此,西方国家公共成本外部性的负外部性现象非常严重。

公共部门的最终特征是公共权力部门。虽然西方国家的公共权力是人民主权委托和授权的契约性权利,但这种权利是一种不平等、垄断和支配性的超级权利。这项权利一旦获得,就成为社会的强制性权利,而公众对公共权力主体没有强制性约束力(代理人的公共权力相对于授权人的自主权)。

西方政治国家凭借公共权力“依法”向社会征税,公共财产税是公共产权的来源。因此,公共权力是公共财政和公共产权的最终来源。正是因为西方国家的公共权力是一种不平等、垄断、主导和强制性的超级权力,才获得了分配社会资源的超级权力,从而占据了更高比例的资源,提供了更少的公共产品。同时,西方国家的公共权力可以创造租金(设定租金)。围绕公共权力,利益相关者将寻求租金,相关官员可能会要求租金或分租。因此,西方国家的公共部门代理人具有内生和自然的趋势,即扩大组织-人员-预算,寻求更大的资源分配权力(审批权力)。他们的官员总是希望他们有更大的部门、更多的下属和更大的预算,从而有更多的权力和影响力来更大程度地实现权力的自利性、权力的租金性、权力的资本化和权益的分组。

西方国家公共部门提供的公共产品也是垄断性的,这实际上表现为双重垄断,即政治家-官员双重垄断。政治家(民意代表和民选官员)垄断公共财政预算,这是公共产品购买者的垄断,而行政官员垄断公共产品生产和供应的过程,这是公共产品销售者的垄断。没有竞争,这就决定了公共产品的提供必须是更高的价格(因此,更高的成本、更高的公共支出、更高的公共税收或公共债券)和更少的公共产品,并且日常运营的浪费更加严重。

公共部门在提供和生产公共产品的过程中,共同经营和共同生产的本质属性是公共经营过程。特定公共产品的提供是由多个级别、部门和官员组织和生产的。提供什么,提供多少公共产品,如何提供公共产品,以及因此要征收多少公共支出和税收,公共经济资源的配置决策是在政治和公共选择的过程中完成的。然而,在西方国家的公共选择过程中,政客、官员、政党、利益集团和选民之间充满了利益和权力博弈。存在大量操纵投票和投票交易。公共选择时间和社会资源消耗的交易成本巨大,导致理解、决策、实施和效果的延迟。在公共选择过程中,所有相关方的“经济理性”导致实际公共福利目标(即公共部门的预定目标)的选择,这通常有利于利益集团,导致社会所需的公共产品供应不足,而社会不需要的特殊利益的“俱乐部产品”供应过多。

西方国家的结构性制度失败越来越多地反映在资本寡头(大利益集团)租金交易政治的失败——西方民主(公共选择)的过程中。鉴于西方国家公共制度结构的六个内在属性,即公共产权、公共财政、公共权力、公共垄断、公共运行和公共选择,政府公共部门失灵(低效率)是制度上和根本上不可避免的必然现象。

让我们来看看西方国家结构性制度失败的主观原因:代理人自利和最优理性。所谓自利理性,是指西方国家的政治家和官员最终追求个人净收益(净收入和净效用)的最大化,并以此为基础进行成本收益计算。

西方国家政治代理人自利理性最集中的表现是20世纪70年代末以来美国等国家资本代理政策中政党政治基本动力机制的形成。主观条件和客观条件的结合必然会导致严重的政府公共部门失灵,因为政治家和代理人首先或最终会考虑个人自利行为的优化和上述六个制度结构特征所提供的自利行为的制度可能性。

这种公共部门代理人自利理性导致的公共失败包括公共部门目标函数的偏离(不需要更多的公共产品,需要更少的公共产品),浪费、奢侈、高福利、寻租、虚假报告、高报告等公共产品供给成本的双重膨胀。公共产品供给效率低下(包括形式主义、公文旅行、文山会海)和政策目标效率低下。懈怠、守约、规避风险、不负责任等机会主义者具有搭便车、权力自利、权力租金、权力资本化、权益集体化、公共部门规模无法抑制的内部扩张、缺乏严格有效的内部制度管理等负外部性。

西方国家对“家长主义”的干预,一方面是由于新政自由主义、社会民主主义和凯恩斯主义的影响,这是稳定经济和社会发展的客观需要。另一方面,事实上,在很大程度上,它是在政治家自利动机的强烈刺激下扩大的。为了投票和赢得选举,政治家们必须迎合选民的需求,特别是支持他们选举的利益集团,并提出过度扩张的财政、货币和福利政策。所谓的政治经济周期(经济周期的政治周期)充分证明了政治家的经济合理性。社会稳定也是政治家的基本利己动机。

任何公开选拔过程都需要大量信息。由于公共选择不同于市场选择,因为市场选择是分散的,公共选择是集中和集体的,公共部门比私营部门面临更严重的不确定性和不完整的信息。

这是全面实施公共选择的计划资源分配制度崩溃的主要客观原因之一。由于未来是不确定的,目前的情况总是在不断变化。当外部客观环境发生巨大变化时,需要大量的信息来使公共选择符合这一变化。然而,收集信息需要额外的交易成本(时间、能源、人员、货币和其他资源)。公共部门存在巨大的信息交易成本问题。计划项目预算制度和零基预算制度改革失败的根本原因在于无限的信息成本约束。

基于“理性疏忽”或“理性无知”,公共部门只能根据有限的信息做出公共选择。因此,公共选择的过程是有限的和理性的。这使得公共部门很难完全预测其政策后果,即使它是无私的。公共部门不可避免地会犯政策错误,产生相反的政策效果。公共部门的信息不完整造成了严重的政策失误和政策扭曲。为了解决信息不完全的严重问题,西方国家的公共部门具有大规模、统一、平均和简化公共选择的内生倾向,这使得选民和市场无法充分反映多元化偏好,造成严重的福利损失。

更严重的问题是信息不对称导致的委托代理机会主义的普遍扭曲、外部环境变化的客观自然风险、信息不对称的有限理性和经济人的理性。所谓信息不对称是指一方拥有另一方不知道的信息,因为双方拥有不同的信息量,这也是所谓的私人信息。在信息不对称的当事人中,具有私人信息和信息优势的当事人称为代理人,而没有私人信息和信息劣势的当事人称为委托人。因此,只要存在信息不对称,一方有私人信息,就存在所谓的委托代理关系。

西方国家的公共部门是一个垄断性的垂直权力管理组织系统,具有多层次的信息不对称和委托代理链,也就是说,通常存在比私营部门更严重的委托代理机会主义问题。例如,先验信息(能力私有信息)的不对称导致公共部门人力资源管理的逆向选择困境。至于(价值观、态度、努力等)。)之后,信息不对称会导致更加多样化、更加普遍和极其严重的道德失败(免费乘车的负外部性)。例如,懒惰、遵守惯例、无所作为、浪费、铺张浪费、虚假或高成本的预算报告、以虚假公共利益为名的个人私利(例如,以公共产品的名义增加机构、人员和预算,扩大部门规模)、权力寻租等等,所有这些都与后来信息不对称造成的道德失败有关。

公共部门有限理性的另一个表现是知识和能力有限。外部环境在不断变化。公共部门必须与时俱进,具备相应的判断、预期、适应、调整、决策、执行、反馈、创新能力,尤其是制度创新能力。然而,由于西方国家公共部门代理人的知识和能力有限,他们无法适应外部环境变化的客观要求,也无法立即准确地应对社会公益需求的变化。这是凯恩斯主义干预处方广受欢迎的重要原因。迄今为止,西方政治国家,包括主流经济学本身,对全面干预处方的长期无效性和日益增加的副作用缺乏足够的理性判断。西方国家的政策和立法过程是基于无处不在的经济和社会预测。然而,随着时间的延长,相关的经济预测通常是不准确的,甚至基于预测的政策或立法在通过之前也已经失效。

私营部门的目标函数相对容易确定,即根据私营企业的核心竞争力,确定相应的经营战略目标,并通过成本效益核算的硬约束实现利润最大化。然而,确定公共部门的总体目标是一个极其复杂和困难的过程。

首先,公共选择目标不是单一的,而是众多且极其多样的。社会福利职能由一系列众多的社会次级目标组成:w = f (x1,x2,...,xn)。在总资源稀缺的限制下,确定哪些社会子目标是社会优先需求,如何对子目标之间的优先顺序进行排序,以及如何对具有不同优先顺序的子目标的权重进行求和以确定总的社会福利是一个非常复杂和困难的过程。由于存在大量的信息、知识和能力问题,为了建立相应的目标政策,寻找-澄清-锁定-排序-加权多元化的公共目标是一个代价高昂的过程。

第二,由于公共部门的目标具有多样化和系统性的特点,很难像私营部门那样明确界定它们(例如销售、市场份额、利润指标等)。),并且很难有效地衡量他们的目标实现的程度。与社会福利最大化发展相关的公共子目标群体是一个既具有短期替代性又具有长期互补性的目标关联系统。公共次级目标之间有四种可能的关系:替代性、互补性、一致性和独立性。对目标之间关系的理解直接关系到——需要多少目标政策工具来实现n个公共子目标——这是政策实践中由对公共目标体系的清晰理解而引起的一个重大问题。

根据丁伯根定律,如果子目标之间的关系相对独立,那么相对独立的制度目标需要相对独立的制度工具。如果目标是相互独立的,那么如果n > m,方程就没有解,事实上不可能确定和找到实现目标的制度工具。事实上,复杂的独立系统目标需要不同的独立系统工具组合。如果目标更复杂,一个独立的目标不能通过单一的规则系统来实现,但通常需要由一个规则系统来主导,并辅以一两个其他的系统工具。因此,更复杂的独立目标需要系统工具的组合来实现。不同的目标(xi)需要不同的机构组合。xi=ai1y1 ai2y2 ……目标ym=f(zi).如果这些目标是相互关联的,那么所需的机构工具的数量实际上可能会少于机构目标的数量,并且等式仍然有解。

目标之间的相关性越一致,机构工具之间的相关性越大(机构工具之间的匹配组合越兼容),解决相同数量的机构目标所需的机构工具数量就越少。鉴于目标之间的相关性,有必要使用最少数量的政策和制度工具mmin及其最佳组合z*,以最大程度地实现N个目标,这是政策和制度目标组合的最有效安排,符合奥卡姆剃刀(Occam 's razor)的简单性和经济性规则。然而,由于上述各种原因,西方国家的公共部门不可能准确、清晰地理解子目标系统之间的相互关系。因此,很难准确、简单、经济、有效地选择相应的政策工具。

西方国家的社会福利职能作为公共总体目标职能,实际上是通过公共选择过程建立起来的。然而,周期性多数现象、投票周期悖论(也与客观程序的数量、投票顺序、投票轮数等有关。)、投票规则的议程操纵、个人偏好显示不真实、策略投票、无票乘车等。在公共选择偏好聚合中表明,真实和真实的社会福利目标函数投票聚合是不可用的,并且作为唯一解决方案的公共选择的真实均衡也是不存在的。

阿罗不可能性定理从理论上证明,不存在同时满足五个公理(1、目标偏好的传递性、一致性和合理性、2、帕累托改进、3、公共选择自由、替代对象的普遍性、4、无关替代对象的[独立性)、5、非专制性)的完美公共选择。换句话说,在民主条件下,其他四个公理不能同时完全满足。换句话说,在西方国家的民主条件下,不可能同时实现公共选择目标的传递性(因此不存在周期性多数和周期悖论)和其他三个条件。

即使公共选择满足单峰偏好的要求,公共选择偏好的总体结果是中间选民目标函数构成了现实的公共目标函数。事实上,所有上述原因导致西方国家公共部门议会、政府、政治家、官员和其他代理人宣布的实际公共目标职能与实际公共目标职能之间的分歧和不一致。广大公众中存在着严重的“搭便车”现象,这并没有显示出他们真正的偏好。利益集团可以利用他们的资源(经济、媒体等)。)来影响投票过程,而利益集团偏好往往影响公共目标的形成过程。另一方面,代理人经常被利益集团基于自身利益的投票和经济合理性而绑架。因此,代理人的公共目标功能在很大程度上成为利益集团的目标功能。

因此,在西方现实的公共选择中,代理人选择的公共目标函数往往是特定利益群体的目标函数,而不是真正的社会福利目标函数,这表明了代理人在资本租金交易中的自利理性。然而,实际公共目标函数与实际社会福利函数的偏离意味着中值选民定理和孔多塞定律无效,社会福利效率降低,或者社会真正需要的公共产品供给不足。也有太多社会不需要的“特殊利益俱乐部产品”。

在西方国家公共部门六大制度结构因素的支持下,除了信息不对称导致的严重委托代理问题,即委托代理目标函数的不相容性和利益激励约束的不相容性之外,公共部门无法在自身内部建立有效的激励约束机制。

由于公共产权和联合作业的性质,无法有效区分和鉴别个人业绩,迄今为止,西方各国公共部门基于职位分类、分等的薪酬体系设计,几乎都完全忽略了实际业绩与实际报酬的关系,也就是说公共雇员的实际报酬,既与公共部门目标实现无关,也与个人实际绩效没有太大关联。公共雇员(无论是公务员,还是事业单位公共雇员)的薪酬体系,实际上是职类、职位、职级范围内的平均主义。因此,西方国家公共产权一

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